专家解读：“国有企业概念会弱化，国有资本概念会强化”

导读

不可能搞一刀切，这不符合经济规律，但如果说时间表，到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果就是一个总时间表。至于具体改革内容，比如“22号文”在谈到混合所有制改革时有一个说法“成熟一个推进一个”，不搞拉郎配，不搞全覆盖，防止运动式推进。

9月13日，中共中央、国务院联合发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发［2015］22号）（以下简称“22号文”）。

就新一轮国企改革的特点、国资布局、分类改革、国资委改革等问题，21世纪经济报道记者专访了国研中心产业经济研究部部长赵昌文。

回应改革争议问题

《21世纪》：如果放在国企国资改革的历史系列文件当中，“22号文”处于什么位置？

赵昌文：改革开放之后，特别是上一轮大规模国有企业改革期间，为了确保改革的原则和政策能够正确执行，中央政府包括部门层面先后制定和出台过不少文件，在一些重要决定中涉及国企国资改革的也不少，如十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中非常明确地提出了“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度16字表述；十六大报告、十七大报告、十八大报告中都有关于“混合所有制经济”的表述；2003年10月党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中进一步提出，要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。但是，以党中央的名义专门发布关于国企改革的系统性文件并不多。一般大家都知道的是1999年十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，它涵盖了企业制度、管理体制、国有经济战略布局和组织领导等多个方面的内容。由此可见，这次“22号文”的重要性自然不言而喻了。

实际上，十八届三中全会以来，中央全面深化改革领导小组已经讨论通过了5份有关国企国资改革的文件，去年两份，一份是《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，另一份是《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》；今年三份，包括《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》和《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》。

从时间序列上来看，“22号文”是第六个文件，但我理解却是最核心的。在国企改革的“1+N”政策体系里面，它就是“1”，以前的5份算“N”了，以后还会有若干个“N”，但更多的是针对某一些特定的事项。

《21世纪》：从内容上来看，“22号文”有哪些显著特点？

赵昌文：首先，“22号文”忠实地贯彻了十八届三中全会《决定》的基本精神，并在此基础上做了细化。“22号文”在一些重大原则问题上的表述与三中全会决议是一致的，只是更加明确、具体了，并不存在有人认为的国企国资改革退步的问题。尤其是明确了改革的时间表，提出“到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果”。《决定》里面并没有这一表述，这意味着国企国资改革将成为“十三五”期间最重要的改革领域之一。

其次，“22号文”回应了国内外有关国企国资改革的一些争议性问题。其中，最重要的就是国企的定位及其改革方向和目标。“22号文”不但强调国企是“我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础”，还提出国企在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中“肩负着重大历史使命和责任”，作用重要，意义重大。国资国企改革的目标是国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。

此前，不少人认为，既然中国已经选择了发展社会主义市场经济，最终的结果可能就像很多西方国家一样，国有经济的份额应该越低越好，这样可以给民间资本、外国资本更多的空间和机会，也更加有利于市场在资源配置中发挥决定性作用，最终仍然会有利于国民经济的发展。

这些认识也不能说完全不对，但是现在看来至少是不全面的。这不仅仅是因为社会主义制度意识形态上的差异，也是经济发展客观上的要求。由于我们工业化的历史进程还没完成，国有经济的份额仍将保持较高比例。即便工业化完成之后，预计在相当长时间内中国国有经济的比重都会远远高于其它市场经济国家，国有资产、国有资本的总量也会远远大于其它市场经济国家。所以，改革要坚持和完善基本经济制度，坚持社会主义市场经济改革方向。

从这个意义上来说，“22号文”有助于消除我们过去长期以来大家的一些分歧和争论。

国有资本布局太宽？

《21世纪》：在有过的国企争议中，不少人指出国企布局太宽。对此，你怎么看？

赵昌文：这个问题与上一个问题有点关系。许多国家都有或多或少的国有企业，一些国家国有经济仍然具有非常重要的作用，这与其社会政治制度完全没有关系。前几年，我得到一个资料，从OECD有国有企业统计的29个国家的情况来看，2010年国有资产总量约3万亿欧元，涉及就业900万。当然，其国有资本主要布局在基础产业（电信、铁路、电力、民航等）、公共服务、金融和教育四个领域。对比之下，中国国有资本的布局显然要比它宽得多。

对此，我觉得要从两个方面去看。首先，二者处于不同的历史发展阶段。OECD国家都是发达国家，人均GDP都在3万美元以上，早已完成了工业化和现代化。如果我们向前看几十年之前甚至更早，这些国家在工业化快速推进的过程中，大量的国有资本都分布工业领域和制造业领域。在某种程度上，国有企业就是快速推进工业化的一个重要工具。与此相比，中国虽然已经是世界第二大经济体，已经在2012年前后总体上进入了工业化后期，而且十八大提出的目标是到2020年前后基本实现工业化。但是，中国2014年的人均GDP只有7500美元左右，地区之间发展不平衡的问题仍很突出，现代化的进程还会很长，所以，国企对中国的意义是不同的。

另一方面，从历史的角度去看，国有企业布局过宽还有路径依赖的原因。中国过去几十年的发展，从计划经济向市场经济转型的过程实际上就伴随了国有经济比重不断下降而非国有经济不断上升的事实。从行业分布上看，过去的国有企业，几乎遍布在99%的行业里，上一轮改革后，随着大量低效率的国有企业退出，行业布局也经历了从轻纺工业到重化工业的调整。总体上，这些年国有资本的战线已经在收缩了，目前工业领域不到30%，服务业领域更高一些，只不过可能收缩的速度没有大家想象的那么快，加之过去一些年不少国企出现在房地产等社会关注度很高的行业，以及一些地方发生的行政手段介入企业兼并重组等，所以，社会上出现了“国进民退”的声音。

其实，包括十五届四中全会提出的“有进有退；有所为，有所不为”，根本上就是希望国有资本优化布局、调整结构，而不是没有边界地去发展。三中全会《决定》也强调，国有资本要更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。但是，打破路径依赖并不是一个简单的过程，首先就是既有利益的问题，收缩就意味着明明在这个领域可以赚钱，为什么让我退出？也有一些历史的问题，例如退出以后，原有职工的安置怎么办？

《21世纪》：国企布局的问题就涉及到国企该不该退出竞争性领域。对此，你怎么看？

赵昌文：反对国企进入竞争性领域的理由很多。一个典型理由是把国企当作一个小圈子，一个特殊的利益集团。的确，这些年国有企业给国家公共财政的贡献确实太少，国有资本收益上缴公共财政比例只有10％左右，十八届三中全会决议和“22号文”都要求到2020年提高到30%。根据世行的研究，国外的比例大概平均在30%-50%。我们约100万亿的总资产、30多万亿的净资产、每年2万多亿的利润，上缴给财政的国有资本收益只有1000多亿，而且相当多的还又返回到了国有企业的体系里面去了。加之，过去相继出现的国企内部管理制度不健全甚至腐败、渎职导致国有资产流失等问题，所以，反对至少不是完全没有道理。当然，一些经济学家的反对，主要是因为国有企业天然存在的委托代理关系，从制度设计上就可能效率低于私人企业。不少的实证研究也佐证了国有企业总体效率低的事实。

但是，我觉得也不全对。你不能因为它未能更好地服务于全民的利益，就让它不要去涉足竞争性领域，这是典型的因噎废食。至于说，如何进一步提高国有资本经营收益比例，国有资本经营收益怎么更好地服务于全国人民的利益，这个实际上是一个国有资本运营管理问题和财税体制改革的问题，需要通过进一步加强预算统一和提高国有资本运营管理的透明度去解决。

另一个典型理由是认为国企进入竞争性领域，与“民”争利。对此，我也不完全同意。从理论上来讲，国有资本能够更多、更好地代表“全民利益”，而私人资本、外国资本，才是真正代表少数人利益的。之所以把它对立起来，主要也是觉得国有企业是特殊利益集团，好像与民争利了，其实与谁争利了呢？为什么把国有资本卖给私人资本反而变成了代表大多数人利益了？

当然，我这么说并不是说私人资本就不能提供公共利益。改革开放以来，民营企业、外国企业在经济增长、税收创造、解决就业、促进创新等方面的贡献是非常巨大的。

所以，一些国有企业进入房地产、金融等竞争性领域遵循的是市场规律，不要把国企与民企对立起来，不要去强化国有企业的概念，它实际上是国有资本，就是一个投资者而已。民营资本可以，为什么国有资本不行？至于效率低的问题，不公平竞争问题，那是另外的事情，不要为了解决那个事情，把这个事情都否定了。这是非常正常的逻辑。从未来看，随着股份制公司制改革的推进，混合所有制经济将是一个基本的形式，只有极少数关系国家安全的重要产业领域还可能存在国有控股公司甚至独资公司。对此，《决定》和“22号文”都讲得很清楚，就是“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。”国有企业的概念会越来越多地弱化，国有资本的概念会越来越多地强化。

国企分类暂无时间表

《21世纪》：“22号文”提出将国企分为商业类和公益类，在实际操作上可能会遇到哪些问题？

赵昌文：在此前的讨论中，关于国企怎么分类有不同的提法，比如有竞争性、功能性、政策性等多种分类。我理解，分类只是一个原则性规定，需要具体问题，具体分析。现在分为商业性国企与公益性国企也是相对的。

比如，同属于商业类国企，有些企业市场化程度很高，有些企业可能承担更多的“国家重大专项任务”。此外，不少国企所在的产业链都比较长，不同的价值链环节属性差异也较大，有些政策性很强，有些属于自然垄断。

例如，就中石油来说，它既有具备自然垄断特点的管网业务，也有行政垄断较强的上游勘探开发业务，还有市场化程度很高的炼油和下游零售业务。它应该分到商业类还是公益类哪一类，这其实是个很复杂的问题。当然，不分类国企改革是无法推进的。

《21世纪》：“22号文”为什么没有针对112家央企分类改革设置时间表？

赵昌文：不可能搞一刀切，这不符合经济规律，但如果说时间表，到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果就是一个总时间表。至于具体改革内容，比如“22号文”在谈到混合所有制改革时有一个说法“成熟一个推进一个”，不搞拉郎配，不搞全覆盖，防止运动式推进。所以，在国企改革推进过程中，还应该会就每一个具体的方面制定更加明细的实施细则，要实事求是。

《21世纪》：在推动商业类国企股份制改造的同时，允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。何谓国家特殊管理股制度？

赵昌文：这是在欧美国家曾经在国有企业私有化过程中为了保留控制权和终极否决权而采用的一种特殊措施，通常表现为政府保留特殊一股（或极少数股份）的形式，由于这一股（或极少数股份）具有黄金般的价值，往往也被称为“黄金股”。换个角度来说，黄金股是指政府持有的特殊一股（或极少数股份），具有某种法定的特殊权力，永久性地或有期限地允许政府在国有企业混合所有制之后依然拥有在某些特别重要事务上的超级投票权和终极否决权。

《21世纪》：“22号文”提出，明确国企党组织在公司法人治理结构中的法定地位。这与现代公司治理是否相冲突？

赵昌文：这就是社会主义市场经济体制大背景下如何把党的领导和现代公司治理有机结合起来的问题，这个问题在西方国家并不存在。一般地讲，现代公司治理的核心其实就是怎么保证落实董事会在企业决策中的核心地位。但是，由于我们的特殊国情，在学习借鉴西方国家先进公司治理经验的同时，也得解决自己的问题。由于我们的国企管理人员在相当长时间内一定是两类人在负责，一类是组织委派的，另一类是市场选聘的。所以，这个结合就显得更加重要。

以前有些国企，还面临党组织书记怎么参与董事会决策的问题。绝大多数党组织书记都是属于董事会成员，在《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和“22号文”中都提出党组织书记和董事长一般由一人兼任，在一定程度上有助于协调这个关系。

多家国有资本运营公司相互竞争

《21世纪》：“22号文”提出要改组组建国有资本投资、运营公司。那么国有资本投资、运营公司是一类公司还是两类公司？它们如何成立？

赵昌文：这是一个关键，此前《决定》也曾专门提出。严格来说，国有资本投资公司和运营公司是很难分开的，二者没有本质分别，如果说有区别的话，《决定》中说在国有企业母公司基础上改组而成的叫国有资本投资公司，新组建的叫国有资本运营公司。

目前，在国资委管的112家企业里，实际上已经存在类似的国有资本投资运营公司，比如国家投资公司，不同的是，国家投资公司拥有诸多实体企业，并不完全是一个以价值增值为目标的资本投资运营公司。

此外，国家也曾成立了诚通和国新两家国有资本运营公司，但是实际运作得并不是很好，规模也不是很大。

“22号文”提出组建投资、运营公司，实际上还是会类似于国家投资公司或者金融业的汇金公司这种模式。我认为，国有资本投资运营公司的改组和组建，既是政府行为，也是市场行为，未来一段时间，应该会逐渐形成一批相互竞争的国有资本投资运营公司。我建议，首先可以选择多年来市场化水平比较高、国际经验比较多、治理结构比较好的投资类央企率先改组为国有资本投资运营公司。

投资、运营公司的改组或组建，要打破产业国资和金融国资的界限。上个世纪90年代四大商业银行改革的时候形成了4家资产管理公司，即东方、华融、信达、长城应该也可以发挥必要的作用。全国社会保障基金也应该并且可以发挥必要的作用。

因此，将来国有资本投资运营公司的总体格局会是：若干个淡马锡再加上一些专业基金和金融类投资公司、资产管理公司。如此，长期以来存在的金融国资与产业国资泾渭分明、井水不犯河水的格局也会有大的改变。

《21世纪》：国有资本投资运营公司和国资委之间是什么关系？国资委以后同时管国有资本投资运营公司和国有企业，还是只管国有资本运营公司？

赵昌文：这是一个敏感而复杂的问题。国有资本投资运营公司一定不能只是在国资委和国有企业中间的一个行政层次，否则就是第二国资委，对于改变目前国有企业存在的矛盾是没有任何益处的。

我理解，国有资本投资运营公司会成为绝大多数国企特别是商业性国企的实际授权出资人，而国资委是名义上的出资人。这意味着相当大部分商业类国企应该由国有资本投资运营公司来通过授权运营管理，而少数具有特殊重要性的公益类国企应该由国资委继续直接行使出资人权利。当然，按照“22号文”，也可以开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。

国资委应剥离公共管理职能

《21世纪》：“22号文”中强调，国资委应将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。对此，如何理解？

赵昌文：这一点至关重要。现在国资委承担了很多公共管理职能，比如，本该由国务院制定并经全国人大审议通过的国有资本的经营收益、管理的基本制度，对国有资本投资运营公司的增资和减资政策（在OECD国家叫国家所有权政策）。让国有出资人代表自己去确定国有资本政策，是不科学的。此外，也有些其他公共管理职能应该相应移交财政部等相关政府部门。

《21世纪》：相比央企，地方国企在改革中有哪些特殊性？

赵昌文：“22号文”并不涉及地方国资国企改革问题，但是，由于此前各省市已经出台的改革意见比较抽象，等待观望的思想比较浓厚，相信这次文件出台之后，地方会有一些新的补充规定或者具体实施办法。从总体上看，地方国企和央企面临的改革任务大部分是相同的，但也有不同。一个值得关注的情况，就是2008年金融危机之后，地方政府成立了不少投融资平台，严格来说它们是政府性公司，其经营性资产与非经营性资产混在一起，商业性业务和政策性业务混在一起，企业决策和政府决策混在一起。虽然是按照公司法新成立的企业，其机制却回到了过去政企不分的状态。

目前各地的管理模式也不一样，有一些由国资委统一管理，有些甚至都没有国资委去管，都是政府直接管的。就算是国资委管的，这一类公司基本都是市长、省长做决策，企业具体执行。

所以，地方国企改革要和地方债务的化解、投融资平台的清理、财税体制等很多问题结合起来。