专家纵论改革关键年

2015年是全面深化改革关键之年、全面依法治国的开局之年、“十二五”规划的收官之年。全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党这“四个全面”的提出为2015年带来了新的目标和任务。

至今年12月9日，19次中央深改组会议，已经作出了一系列部署，审议通过了102份规则、方案、意见等重要文件，推出了70多个重点改革方案。各地方各部门改革呈现全面发力、多点突破、蹄疾步稳、纵深推进的良好态势。改革的重点是财税、金融、开放、司法、民生等领域集中推出一批力度大、措施实的改革方案。这一成果是在增长速度进入换挡期、结构调整面临阵痛期、前期刺激政策进入消化期背景下取得的，来之不易。

从效果上看，这些改革措施的关键是稳增长、调结构、惠民生、防风险，也极大推动了中国发展方式实现速度变化——从高速转向中高速；方式改变——从规模速度型转向质量效率型；结构优化——从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举；动力转换——从依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。

两年来的实践证明：全面深化改革的24字方针即“先易后难、以小带大、抓住要点、把握节奏、稳扎稳打、以质取胜”，是十分务实和有效的；已经出台的改革方案“既中看”，“更中用”，都是实打实的方案，拿来就能做、就能用，有的还起到“立竿见影”的作用。

当然，改革是一种制度投资，或称为“软件投资”，不像硬件投资那样来得快，所以对改革要有耐心，从长计议，从大局着手。但从中长期来看，几十项的改革措施出台，将会产生集聚效应、长期效应，改革红利也将会越来越明显。（文/胡鞍钢）

受访专家

（排名不分先后，以姓氏笔画为序）

王军中国国际经济交流中心信息部副部长

刘远立北京协和医学院公共卫生学院院长

刘尚希财政部财政科学研究所所长

毕绪龙中央文化干部管理学院文化体制改革与发展研究中心秘书长

迟福林中国（海南）改革发展研究院院长

陈卫东中国人民大学法学院教授

张孝德国家行政学院生态文明研究中心主任

李林中国社科院学部委员、法学所所长

李哲中国科技发展战略研究院科技体制与管理研究所所长

林双林北京大学中国公共财政研究中心主任

钟秉林中国教育学会会长

胡鞍钢清华大学国情研究院院长

常修泽清华大学中国经济研究中心研究员

梁鹰全国人大常委会法工委研究室主任

以改革激活发展新动力

《瞭望》：当前改革的胶着点或者说难点主要体现在哪些方面？

王军：现在中央重视顶层设计和改革的一盘棋，强调由上而下的统领，但未来需要把自上而下和自下而上的积极性结合起来，现在各地基本上都是“上面推一推，下面动一动”，上面不推下面就不动，从过去多年的经验来看，实际上更多的是根据地方实际寻找改革的方案。中国区域很广，各地面临的发展阶段、收入水平、产业结构不尽相同，因此要注重地方的实践和探索。

迟福林：首先要进一步营造改革氛围、凝聚改革共识。过去的改革更多是帕累托改进，因此容易形成共识；而现在各种利益矛盾交织，对于一些具体的改革措施往往存在不小分歧。

此外，改革需要将顶层推动和基层的先行先试结合起来，要鼓励地方按照中央统一部署，结合本地实际先行先试。在这方面需要有更“给力”的激励措施，比如说对那些敢改又有能力改的干部如何鼓励和使用，这样地方就能从“被动改”变成“主动改”。

胡鞍钢：关键是协调发展。十八届五中全会上，党中央将协调发展上升到新的战略高度。习近平强调：“涉及经济、政治、文化、社会发展各个领域，其根本要求是统筹兼顾。”“城乡联系、区域联系、经济与社会的联系、人与自然的联系、国内发展与对外开放的联系，都是客观存在的。如果我们违背联系的普遍性和客观性，不注意协调好它们之间的关系，就会顾此失彼，导致发展失衡。”

从这个意义上而言，协调发展已经成为全面涉及我国发展全局的重要指导思想，任何改革都要从全局出发，从全局思考，最终落实每一项具体措施。

刘尚希：要进一步完善改革的执行方式、推动方式。如果还按照现在的方式，大家忙于传达文件和汇报，那么改革很可能就会出现在冰上开车的现象，轮子在转，车不往前走。

当前改革面临的问题和过去比是不一样的。过去改革面临的问题从看病的角度来说都是实症，就是吃穿行短缺的问题。实症的问题好解决，就像是治病一样，吃几副药就解决问题了。但现在面临的不是实症，而是虚症，表现在经济增长乏力，社会活力不够，干部精神萎靡。十八届三中全会的决定就提出，全面深化改革的目标是实现国家治理体系、治理能力的现代化，就是从治理的角度去全面深化改革。新的国家治理结构是什么？我觉得就是三方面：政府与市场的关系，政府与社会的关系，中央与地方的关系，所有的改革就是围绕这三个方面来做文章。

《瞭望》：当前中国经济正遭遇下行压力，要以改革来激活发展新动力。具体来说，应当如何落实？

王军：关键是要通过改革来激发市场活力，要营造公平统一的大市场，让市场去发现机会，让企业通过创新提升自身竞争力。只有市场内生的动力激发出来，提高全要素生产率，才能够真正扭转当前经济下行的困难。否则，仅仅依靠传统的短期拉动去调节，不能说完全没有效果，但效果在递减。

换言之，最核心的是政府和市场关系。市场的决定性作用怎么发挥，政府究竟要承担什么样的角色，各方的认识还不够统一。特别是在当前经济遇到困难的时候，不少人把稳定经济的重任压在政府身上，而政府也习惯性地把稳增长的责任揽到自己怀里。殊不知，越是经济下行的时候越要激发市场活力，通过改革来发挥企业的能动性。

近期，中央反复提供给侧改革，落实到微观和中观层面就是要把企业活力调动起来，通过不断地为其减负，让其自己做决策，而不是政府包办代替。

《瞭望》：对于国企改革这一领域的改革，应该如何评价？

王军：国企改革还处于比较胶着的阶段。以PPP模式的推行为例，国有企业由于担心反腐问题对合作有顾忌，民营企业则担心还是国有股权一支独大，这样固有的活力调动不起来，民间资本的活力和积极性也受到一定程度的抑制。

常修泽：国企改革领域有两个观察点：第一僵尸企业如何退出，现在有不少僵尸企业正在吞噬着宝贵的资源，但既得利益集团在保护这些僵尸企业，所以淘汰起来很难。

第二个观察点是垄断行业改革如何突破。关键是要扭住混合所有制改革这个“牛鼻子”。国企应集中于安全类、公共产品生产和服务类、命脉类和特定任务类等主要经营业务，其他非主营业务领域可向社会和民营资本开放。至于商业类即竞争较充分的领域，应明确提出“三可”：国资“可控、可参、可退出”，让出一定空间让民营资本进入。

现在，民营企业家对待“混改”多有疑虑，唯恐出现“关门打狗”之事，坠入“混改”的陷阱。鉴于此，在这些竞争性领域，可以明确民营资本入股可以掌握控股权。在混合所有制改革中，要吸取经验教训，既不能在一片改革声浪中侵吞国资，又不能借混合所有制，侵吞民资。要防止混合所有制“异化”，尤其要警惕一些腐败分子“假借改革以营私”，然后“倒打一耙”，把“异化”的帽子扣在“混合所有制经济”的制度设计上。

《瞭望》：厘清中央与地方的关系，就不得不提财税体制改革。今年深改组审议了《深化国税、地税征管体制改革方案》，其意义何在？

林双林：一个很重要的背景是，目前在经济增长压力较大的情况下，税收增长大幅放缓。因为在推进“营改增”以后，增值税是由国税来征收，地方缺乏税费收入。目前采取的折中办法是，“营改增”后所收的税收还是给地方，但毕竟只是权宜之计。未来中央和地方如何分成，还需要研究和明确。

刘尚希：中央与地方本来应该是分工合作的关系，但现在有些脱节，这与事权的划分有关。以前谈的是财权与事权相匹配，而现在提的是财力与事权相匹配。

为什么呢？因为中国差异很大，很多地方赋予财权也只能画饼充饥。财力与事权相匹配才是目标状态，就是说政府的有效运转必须财力与事权匹配。财权与事权相匹配只是达到这种目标状态的方式。要达到这个目标，一方面要调整财权，一方面要调整转移支付，更多是要调整支出责任，要调整事权。

重大改革必须于法有据

《瞭望》：做为全面深化改革的重要组成部分，新一轮司法体制改革在2015年取得了哪些成效？

李林：本轮司法体制改革的重点，是完善司法人员分类管理制度、完善司法责任制、健全司法人员职业保障制度和推动省以下地方法院检察院人财物统一管理四项改革试点。

经过一年多、先后两批试点地区的实践，改革成效逐步显现，改革共识基本形成。

例如，实行法官、检察官员额制，办案一线实际力量明显增强，案多人少矛盾逐步缓解。改革后，各地法官、检察官员额均控制在中央政法专项编制的39%以内，并留有余地。尽管进入员额的法官、检察官少了，但由于法院、检察院85%的人力资源配置到办案一线，一线实际办案人数只增不减，法官、检察官与辅助人员的配比更加合理，法官、检察官队伍结构进一步优化，案多人少矛盾得到缓解。

而通过落实司法责任制，办案质量和效率明显提升。上海全市法院审结案件同比上升11.3%，审限内结案率为99.13%，青海试点法院结案率同比上升80%，人民群众对司法服务的满意度进一步提升。

陈卫东：本轮改革的重要特点是先行试点，并鼓励试点采取不同模式，从而择优适用，避免盲目。当前，一批重大改革试点正在有序推进。北京、上海试点设立跨行政区划的法院、检察院，北京、上海、广州设立知识产权法院，最高人民法院在深圳、沈阳设立巡回法庭，均已正式挂牌办公，并集中审理、宣判了一批典型案件。

特别需要指出的是，关于速裁程序的试点效果非常明显。经全国人大常委会授权，部分地区开展刑事案件速裁程序试点，法院10日内审结的占94.28％，当庭宣判率达95.16％；检察机关审查起诉周期由过去的平均20天缩短至5.7天，对比简易程序均有大幅提高。

梁鹰：一批改革任务通过完善相关法律已经完成。今年8月，全国人大常委会审议通过的刑法修正案（九）取消了伪造货币、集资诈骗等9个犯罪的死刑，并进一步提高了对死缓罪犯执行死刑的条件。同时进一步完善了拒不执行判决、裁定罪和扰乱法庭秩序罪的规定，维护了司法权威。而此前，全国人大常委会通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定，劳动教养制度已全面废止。

《瞭望》：司法体制改革下一步面临的重点和难点有哪些？

陈卫东：本轮改革关键是要去除司法的地方化和行政化。当前，试点的法院检察院实现了人财物省级统管，开放、动态、透明的阳光司法机制进一步健全，审判、检务、警务、狱务公开进程明显加快。领导干部干预司法案件、司法机关内部人员过问案件的记录通报和责任追究制度建立。

可以说，改革成效非常凸显，方向是对的，措施是得力的。下一步，改革仍需重视具体制度的设计能否到位，研究论证切实可行的改革方案，以探索建立符合司法职业属性的职业化司法管理制度，保障司法机关依法独立行使职权。

李林：下一步要抓好已出台改革方案的贯彻落实，让人民群众看到改革成效。推动以司法责任制为核心的四项改革取得更大进展，就法院、检察院内设机构改革，法官检察官助理、书记员单独职务序列及配套薪酬制度等出台改革意见，进一步完善配套政策。

同时从长远来看，有必要探索建立中立系统的顶层设计和科学客观的评估体系，加强对未来各项司法改革任务完成后的整体司法状况的科学预测，加快整个政治体制改革的系统配套建设，前景值得期待。

《瞭望》：中央要求，重大改革必须于法有据。司法体制改革在推进过程中是如何落实这一要求的？

梁鹰：立法对本轮司法改革的支持主要表现在，以授权改革试点、作出重大事项决定决议等形式落实重大决策，以法律形式支持和保障司法体制改革和试点工作的进行。2015年，全国人大常委会审议通过关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作、关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作和关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的三个决定，支持相关试点工作。

另一方面，为适应改革需要，立法解释及时回应司法实践中的热点难点问题。2014年4月，十二届全国人大常委会第八次会议通过关于刑法、刑事诉讼法等有关规定的7个法律解释，对刑事诉讼法关于违反取保候审、监视居住规定予以逮捕的解释，关于被害人对未成年人犯罪附条件不起诉的案件能否向人民法院起诉的解释，关于人民法院决定暂予监外执行和收监程序的解释，对法律规定的含义和适用予以明确，以确保司法改革依法有序进行。

陈卫东：司法改革往往有立法改革作为前奏，以维护法律的统一适用和防止司法机关以改革名义僭越立法权。当前，立法已为司法改革创造诸多条件，不过，本轮改革的重点之一，将司法机关人财物统一交由省级层面管理，与我国宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法等基本法的相关规定冲突，表现为省级统管与人大任免模式之间的冲突。

下一步，须修改以上基本法的相关规定，将地方人大及其常委会任免法院院长、检察院检察长改为由省级人大常委会决定，将两院报告的票决制改为不符合任职条件的罢免制。同时，公务员法也应作相关修改，将法官、检察官从公务员队伍中分离，使其脱离行政部门管理。

改革是一项系统工程

《瞭望》：如何评价文化系统改革的意义，及本年度的重点改革内容及其成效？

毕绪龙：文化系统的改革，一方面对中国转方式、调结构正在发挥“文化增加值”的作用，一方面对国家软实力建设及中国形象的国际传播和影响发挥着作用。

本年度的文化系统改革重在正确处理党委、政府与文化领域各类主体的关系，解决深层次问题，以改革促创新、促发展。目前，通过采取先试点、后铺开的步骤，文化系统的改革已经表现出较快的推进速度。一系列改革措施正在徐徐拉开，突出表现在以下几个方面：首先是国有文化企业管理体制改革，面向国有文化企业强调社会效益第一，明确规定社会效益指标及评估考核机制，探索党委和行政联合监管方式；其次是创新公共文化服务方式改革，公共文化机构法人治理结构建设、文博图科等理事会制度试点、引导企业和社会力量参与等改革路径比较清晰，但目前效果还不明显。艺术表演团体改革发展政策的调适效果良好，提振了该领域艺术创作和演出。

《瞭望》：今年，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》。要落实这一意见，难点在哪里？

毕绪龙：《指导意见》是对党的十八届三中全会“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”精神的贯彻落实。目前改革的胶着点主要在企业党委成员与董事会、监事会和经营管理层双向进入、交叉任职中“党”“企”关系处理问题，以及国有文化企业社会效益指标制定及其执行问题、资产监管运营机制和评价考核机制效能等方面。要以“国家企业”治理思维实现“收”“放”有度，社会效益指标设置应定性和定量相结合，推进《国有文化企业法》制定出台，提供改革保障。

《瞭望》：今年科技体制改革呈现出怎样的特点？

李哲：近一年多来的科技改革，从计划、经费到项目管理等都有很大的突破。尤其是今年9月份发布的《深化科技体制改革实施方案》，与以往的相比，更具系统性和全面性，方案涉及十大方面、143条细则，每个方向都要求落在工作层面上，非常务实，可操作性极强。具体表现在以下几方面：

一是更加重视和强调了企业技术创新的主体地位。科技体制改革的一个核心问题，就是解决科技与经济“两张皮”问题，而企业是科技与经济紧密结合的主要载体，解决科技与经济一体化问题的关键，就是要增强企业创新能力，建立技术创新市场导向机制和政府引导机制，引导各类创新要素向企业集聚。

《深化科技体制改革实施方案》明确规定要发挥企业和企业家在国家创新决策中的重要作用，要吸收更多企业参与研究制定国家技术创新规划、计划、政策和标准，相关专家咨询组中产业专家和企业家应占较大比例；市场导向明确的科研项目要由企业牵头、政府引导、联合高校科研院所实施……这就促使企业成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体，使技术转化成为实实在在的产业活动，促进了企业的转型升级和提质增效。

二是深化中央财政科技计划管理改革，更加高效地配置科技资源。2014年12月初，国务院发布了《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，瞄准国民经济和社会发展主要领域的重大、核心、关键技术问题，把原有的国家科技计划重新优化整合成5大类，这份改革方案的出台解决了科技资源“碎片化”和科技计划项目聚焦不够的问题，更主要的是，此次改革要求政府各部门简政放权，不再直接管理具体项目，而是将工作重心放在科技发展战略、规划、政策、监管等方面，这将加快推进政府科技管理职能的转变，并带动科技其他方面的改革向纵深推进。

三是完善了科技成果转化的配套政策体系。新修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》首次将职务发明成果转让收益对科研负责人、骨干技术人员等重要人员和团队的比例，从现行的不低于20%，提高到不低于50%；首次明确提出将财政资金支持形成的不涉及国家安全、国家利益和重大公共利益的科技成果的使用权、处置权、收益权下放。

《瞭望》：今年是改革推进的关键之年。在这一年，我国教育改革取得哪些进展？

钟秉林：从教育公平角度看，弱势群体得到越来越多的关注。比如，进一步建立健全覆盖从学前教育到研究生教育的家庭经济困难学生资助政策体系，确保学生不因家庭经济困难而失学辍学。

从学生角度看，其自主选择机会得到加强。以学生为本就意味着尊重学生的选择权，尊重学生兴趣特长的发展。为此，上海、浙江开展高考综合改革试点，探索分类考试、一年两考、自选三科，将统考成绩、普通高中学业水平考试成绩、学生综合素质评价结果作为招生录取的依据和参考。这也促使高中学校探索选课制、走班制、分层教学、分组教学等多种教学形式。

从教师角度看，整体素质不断提升。今年，国务院办公厅印发《乡村教师支持计划（2015～2020年）》，力挺乡村教师的八大举措，有望扭转长期以来乡村教师“下不去、留不住、教不好”的局面。

从社会角度看，学校与经济社会的联系更加紧密，学校的服务能力也有所增强。比如，高校主动对接社会需求，加快培养服务外包、信息安全、集成电路等领域紧缺人才，并且全面部署创新创业教育，加强实践教学，努力培养富有创新精神、勇于投身实践的创新创业人。

从国际角度看，国际化进程进一步加速。一方面，继续引进境外优质教育资源，为我国教育注入新的活力；另一方面，教育“走出去”的步伐也明显加快。这种双向交流势必促进先进教育理念、现代学习方式、管理方式的传播，对中国教育发展可谓难得的机遇。

下一步的教育改革，从教育内部来说，小学、中学、大学之间要加强协同改革，特别是要在强化政府教育责任的同时，创新教育公共服务供给方式，拓宽教育资源渠道，扩大教育有效供给，进一步提高教育资源配置效率和人才培养质量，更好地满足多样化教育需求。而从教育领域外部着眼，则需注重教育改革与经济社会发展的联系，优化教育改革发展的顶层设计，引导公众对教育改革的合理预期。

《瞭望》：2015年，医疗卫生行业在体制机制改革等方面取得了哪些成果？

刘远立：2015年，医疗卫生行业在体制机制改革等方面积极探索，在有效缓解人民群众特别是基层群众的看病就医问题上，医改工作取得了重要的阶段性成果。

今年10月，十八届五中全会首次提出“推进健康中国建设”，进一步健全医疗卫生等领域的公共服务体系，让全体人民在社会共建、共享发展中有更多获得感。在我看来，此举具有两大重要意义，一是更加明确了深化医改乃至所有医疗工作的目标均是为了人民的健康，二是把医改的目标和小康中国的目标紧密联系在一起，使“健康中国”的战略定位上升为国家战略。

进一步筑牢医疗保障安全网也是今年医改的突出亮点。众所周知，医改的核心目标之一是解决“看病贵”，而在2015年之前，我国虽然实现了基本医保的全覆盖，但仍面临保障能力不高的问题，今年，随着《关于进一步完善医疗救助制度全面开展重特大疾病医疗救助工作的意见》和《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》相继出台，可以期待，全面实施城乡居民大病保险与医疗救助等的紧密衔接，将共同发挥托底保障功能，有利于减轻群众大病医疗费用负担，缓解百姓医疗压力、完善社会保障体系。

此外，政策层面关于建立公立医疗体系运行新机制的探索也是非常重要的。今年，《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》相继出台，旨在解决旧有医疗体制机制的两大问题，一是公立医院公益性的问题，二是群众“看病难”的问题。

在目前公立医院补偿靠收费、支付按项目的情况下，公立医院很难落实其公益性的目标，我们期待县级公立医院和城市公立医院改革的相关文件能够促使公立医院真正以公众健康为中心，用最小的成本护佑公众健康，使老百姓不得病、少生病、晚生病，生了病能够早诊早治。

至于“看病难”的问题，则需要通过构建分级诊疗体系得以实现。可以说，当前大医院人满为患的局面绝大多数是接诊常见病、多发病造成的，而这些诊断明确的常见病、多发病，本不需要在大医院就诊，换言之，大医院的人满为患很大程度上是可以避免的，这就需要我们继续坚持强基层，并且通过提升待遇等措施，解决基层人力资源缺乏、能力不高的问题。

在我看来，全面深化改革的核心目标是希望通过治理结构的改革和治理能力的提高，建设更加公平的社会、提高人民的福祉，使人民的利益得到保护和提升。显然，深化医改无疑是全面深化改革目标的重要组成部分，如此一来，医改的设计高度、实施力度势必得到更大的支持和保障。

生态领域改革倒逼发展新路

《瞭望》：在生态建设领域，今年有哪些突出的改革和措施，如何评价它们的意义？

张孝德：生态文明建设，是十八大以来中央推出的一系列重大战略决策中，升温最快、受中央关注度最大、赋予其战略地位最高的国家战略。它被赋予了三大使命：一是赋予了走向“社会主义生态文明的新时代”的使命。二是赋予了“实现中华民族的永续发展”的使命。三是赋予了建设美丽中国的使命。

今年3月中央政治局审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，这是十八大报告提及生态文明建设内容后，中央进行全面专题部署的第一个文件，再度重申生态文明建设是事关实现“两个一百年”奋斗目标，实现中华民族永续发展的必然要求。同时在更加强调在生态文明建设顶层的背景下，如何落地是当前及今后生态文明建设的重中之重。

之后《生态文明体制改革总体方案》是对生态文明领域改革的顶层设计和部署。同时总结提升了六大理念。一是尊重自然、顺应自然、保护自然的天人合一观念。二是发展与保护相统一的绿色发展理念。三是绿水青山就是金山银山的新财富理念。四是自然价值和自然资本的新资本理念。五是空间均衡的有限发展理念。六是复杂生态系统的生命共同体理念。

《瞭望》：生态领域的变革与整体改革进程是什么关系？如何评价它在其中的定位？

张孝德：为什么长期以来环境问题无法根本解决，关键在于治理的思路，因为传统单纯依靠化石能源进行的生产方式本身就是有污染的，如果不能从生产方式上进行根本性的变革，结果只能治标而难以治本。

今年五中全会“建议”中提出绿色发展的理念，就是在探索一条不同于发达国家传统工业生产模式的新经济道路，从生产方式上解决能源和环境问题。

而且，无论是出于满足中国的就业需要，还是出于国际道义，中国都不能走污染输出的道路，而是要充分利用现代技术，对传统工业进行生态化改造。

我们一定要认识到，在中国正在兴起的生态产业，是最具有成长性的产业，是引领中国产业升级新兴产业，是生态文明建设的经济基础。

《瞭望》：生态领域的建设、改革对于未来中国尤其是“十三五”的意义有哪些？实现这些目标还存在哪些不足？

张孝德：“十三五”规划下，我们要调整中国工业化目标，把发展生态文明与生态经济当作中国新现代化的发展新目标来对待。

现在，这一战略写进了“十三五”规划建议，这是对这一战略和思想的全面落地。这表明中国不是将生态文明停留在口头上，而是真正纳入到政治经济社会建设的全流程之中。这既凸显了中央的高瞻远瞩，也表现出了中央落实这一重大战略的决心和力度。

目前存在的主要问题还是产业结构的调整。中国仍处于重化工产业阶段，高能耗、高污染的产业所占的比重还比较大，产能过剩的问题依然比较突出。对于绿色发展的思维和理念，部分地方干部认识上还没有完全到位，有些干部对绿色发展道路还抱有怀疑态度。尤其在GDP主义传统思维下，由于绿色发展模式不能立刻带来GDP，因此重视程度不够。同时，绿色发展是一种新经济业态，对它的理论研究、规律分析尚不够深入。政策导向上也不够明确。

对于环境保护，我们要革新理念，这不是环保部门一家的事情，而要由地方主要负责人亲自抓，督促落实。将环境保护纳入到干部考核、提拔、激励的制度设计中去。这方面今年有不少大动作，下一步就是怎么落实的问题。第一就是全面推动覆盖全部国土的生态保护红线体系。基于主体功能区制度，建立国土空间优化开发保护制度，形成对全部国土进行统一规划与控制性管理，使社会经济增长和环境承载的能力和环境的特征相匹配。

第二是要以十八届三中全会《决定》提出的自然资源资产产权制度改革为突破口，建立基于自然资源资产的科学化、法治化的生态资源保护制度。这些制度包括覆盖所有官员的自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿和责任追究制度。以及通过自然资源资产负债表、生态补偿等一系列制度建设。

第三个是建立覆盖全空间和全流程的生态环境监管制度。这个制度体系由三个方面构成：一是在政府监管上，完善环境监管和行政执法的管理体制，解决环境执法力度不足、不严的难题。二是在环境监控管理空间上，建立环境空间全覆盖的监控管理体系。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。健全国有林区经营管理体制，完善集体林权制度改革。三是在充分发挥社会参与环境保护上，加强公布环境信息，健全举报制度，让社会群众参与到环境监控与保护中。