解读：环保“垂改”如何发挥底盘作用

作为环境治理的“底盘性”制度改革，省以下环保机构的垂直管理制度改革(以下简称“垂改”)是生态文明体制改革的关键环节。

如何理解此次垂改的基本路径，怎样解决环保领域的突出问题，又怎样处理好环保机构的隶属条块关系……针对《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)的相关规定，本报记者采访了环境保护部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽。

改革路径：围绕“4个突出问题”系统解决

现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环境监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究等现象大量存在。为此，在十八届五中全会上，习近平总书记将其概括为“4个突出问题”：

“一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任，二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预，三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求，四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。”

“这是为什么实施垂改的主要背景。《意见》始终坚持以‘4个突出问题’为导向，整体架构也围绕如何解决突出问题来展开。”吴舜泽指出。

以如何解决地方保护主义对环境监测执法的干预为例，《意见》主要从三个层面破解：一是体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效；市级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使环境执法权。二是保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。三是领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅(局)主管。

在吴舜泽看来，《意见》对环保机构、环境监测监察、环境执法等不同领域，省市县不同层级实施了有上有下、有收有留的差别化安排。“例如，市级环境监测机构主要负责生态环境质量监测评价，上收到省级，防止生态环境质量监测数据干扰；县级环境监测机构主要负责执法监测，随县级环保局一并上收到市级，留在属地配合环境执法队伍，提高环境执法效能。”

“这一系统设计，回应了地方诉求，兼顾了现实情况，具有较好的可操作性。”吴舜泽评价道。

基本方向：建立条块结合的管理体制

在吴舜泽看来，实施垂改，调整机构隶属关系是手段，重构条块关系是方向，落实各方责任是主线，推动发展和保护内在统一、相互促进是落脚点，“尤其要摒弃垂改后地方环保主体责任转移到环保系统或上交到上级政府的错误观点”。

“垂改是要强化地方党委和政府的生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任，尤其要通过条上的垂改来倒逼地方政府履责，制度化、机制化、长效化地推动、落实发展和保护党政同责、一岗双责——这是环保垂直管理制度改革与其他改革的一个明显不同。”吴舜泽强调。

为了不因改革削弱、上交地方党委和政府环保主体责任，也不让地方党委和政府权责不等、没有手段、无法履责，《意见》把充分调动条块两方面积极性作为基本方向，并提出包括“省市县政府建立健全环保议事协调机制”在内的五方面措施。对此，吴舜泽认为，这是通过改革，将实际普遍存在的以环保系统为主的环境履责体系，调整为地方党委和政府负责、环保部门统一监管、相关部门各司其职的大环保工作格局，“目的就是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制”。

创新做法：先行先试再有序推进

《意见》针对制约现实工作、多年来反映强烈、长期期待解决的体制机制问题，提出了一些很好的解决思路、办法和措施。用吴舜泽的话来说，就是“含金量很高”。

“例如，赋予环境监察新内涵，建立健全独立权威高效、专司督政的环境监察体系，日常驻点监察和定期督察巡视相结合，形成制度链条；将环境执法机构列入政府的执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段，明确环境执法人员统一着装，增强环境执法权威性……”吴舜泽认为，这些创新举措彰显了中央改革的决心和力度，需要各地结合地方实际，积极探索创新。

党中央、国务院对本次垂改作出“前期准备、地方试点、全面推进”三步走的部署，《意见》的印发标志着第一步顺利完成、第二步正式启动。当前，推动地方搞好试点是重中之重。

据吴舜泽介绍，目前河北、上海、福建、河南、贵州、青海等12个省(市)以党委或政府名义提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。“环境保护部、中央编办将从东中西部区域统筹、经济社会发展特点和环境问题类型等方面考虑，统筹确定试点省份，成熟一个、备案一个、启动一个，力争在2017年6月底前完成试点工作，在2018年6月底前基本完成改革工作，‘十三五’末全国省以下环保部门将按照新制度高效运行。”