各区、县卫生计生局，市直医疗卫生单位：

现将《行政规范性文件认定参考意见》印发你们，请结合工作实际，进一步加强行政规范性文件的认定、审查和备案工作。

眉山市卫生和计划生育委员会

2018年3月5日

行政规范性文件认定参考意见

为进一步加强市卫生计生系统行政规范性文件（以下简称规范性文件）监督管理工作，根据《四川省行政规范性文件制定和备案规定》（省政府令第188-1号，以下简称《规定》），结合工作实际，现就规范性文件的认定提出以下参考意见。

一、规范性文件的定义

《规定》第二条对规范性文件的定义进行了明确：“本规定所称行政规范性文件，指本省具有管理公共事务职能的各级行政机关等依据法定权限，按照规定程序制定的，除规章外的，涉及公民、法人或者其他组织权利或者义务，公开发布并反复适用的，具有普遍约束力的行政文件。”

二、认定规范性文件需要把握的要点

（一）制定主体。规范性文件的制定主体应当是具有法定职权的各级行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称制定机关）。各级人民政府设立的临时性机构、议事协调机构和工作部门的内设机构、派出机构不得制定规范性文件。

（二）制定依据。制定机关应该按照法定职权或者法律、法规、规章、上级规范性文件规定，为实施行政管理制定规范性文件。制定规范性文件必须在法律、法规、规章和上级规范性文件规定的范围内作出具体规定，不得与其不一致或相抵触。规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务。

（三）制定程序。制定规范性文件，应当按照《规定》《四川省重大行政决策程序规定》《四川省行政决策合法性审查规定》等有关要求，在对其必要性和可行性进行研究，并对需要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行论证的基础上广泛征求意见，由制定机关法制机构进行合法性审查，并经部门领导班子会议等方式集体讨论决定。

（四）调整对象。宜从文件调整对象是否属于机关、事业单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织等方面把握。调整对象不是指规范性文件的主送机关，而是指规范性文件中管理内容涉及的对象。

（五）调整内容。一是直接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性、收益性规定。二是规定制定机关的工作任务、工作程序、工作方式等，但执行的过程结果会影响公民、法人、或者其他组织的权利、义务。

（六）文件效力。宜从“反复适用”和“普遍约束力”等方面把握。“反复适用”是指文件作出的规定，在有效期内，对同类事项可多次适用；“普遍约束力”是指规范性文件的内容适用于不特定的公民、法人和其他组织。

（七）公开发布。规范性文件应当按照法定要求和程序，通过政府公报、政府网站、新闻媒体以及其他相对固定、便于查阅的方式向社会公布，让公众知晓，未经公布的不得作为行政管理依据。规范性文件的信息公开选项必须为“主动公开”，不得采取“不与公开”或“依申请公开”方式发布。

三、下列文件不属于规范性文件

（一）部门主要职责、内设机构和人员编制等规定（“三定”规定）以及内设机构职责调整的规定。

（二）内部管理制度类文件，如工作规则、劳动纪律、人事任免、表彰奖励、财务物资管理、廉政建设等文件。

（三）对机关、事业单位及其工作人员，国有企业及其领导人的人事、工资、绩效、福利等方面监督管理的文件。

（四）不涉及公民、法人或者其他组织权利、义务的工作规划、计划、安排、要点、考核、监督检查、总结、综述等文件。

（五）会议类文件，包括会议通知、会议纪要及讲话材料等。

（六）对上级机关的请示或报告。

（七）商洽类工作函，包括制定机关之间协调工作、询问和答复问题等。

（八）成立工作领导小组、议事协调机构的通知。

（九）就特定人和特定事项的通报、通知、批复，或者作出的行政许可、行政处罚、行政强制和其他具体行政执法决定及行政复议决定等。

（十）征地补偿、安置方案。

（十一）各类应急预案。

（十二）行业技术标准和技术操作规程类文件。

（十三）公示办事时间、地点等事项的便民类文书。

（十四）财政部门仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件。

（十五）国有资产监督管理机构制定的履行出资人职责的文件。

（十六）文件内容具有普遍约束力和反复适用性，但行政主体与文件涉及的其他主体之间权利义务关系并非基于行政管理关系产生的文件。

（十七）涉密文件。

（十八）其他不符合《规定》第二条要求的文件。

四、注意下列文件的认定

（一）原文转发上级机关规范性文件，不属于转发机关的规范性文件；但转发的同时提出具体实施措施或者补充意见，并涉及不特定公民法人或者其他组织权利、义务的，则属于转发机关的规范性文件。

（二）行政机关对存在裁量空间的行政许可、行政处罚等行政权力进行细化、量化的规定，是规范性文件。

（三）为落实上级要求、开展专项行动、完成特定任务等而制定的工作方案或实施方案，不是规范性文件；但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的，是规范性文件。

（四）指导意见原则上不是规范性文件，但文件内容涉及管理职权或者行政措施，而且影响公民、法人或者其他组织权利、义务的，是规范性文件。

五、其他需要注意的问题

（一）党委与政府联合制定以及党的纪律检查委员会、党委部门与政府部门联合制定的规范性文件，属于党内规范性文件，按照党内规范性文件有关规定进行管理。

（二）文件公文种类和标题一般不作为认定规范性文件的标准。但在实践中，《党政机关公文处理工作条例》规定的十五种公文种类里，规范性文件较常使用决定、公告、通告、意见、通知等文种。标题多采用“规定”“办法”“细则”“意见”“通知”等，个别采用“公告”“方案”“规范”“规程”“规则”“制度”和“指南”等。

（三）以“会议纪要”“批复”“函”等文件形式制定的文件的内容若涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利、义务，需要作为行政管理依据的，应当及时制定规范性文件对外发布。