三证合一”：简政放权的联动战

国务院办公厅发布《关于推进“三证合一”登记制度改革的意见》，明确提出要加快推进“三证合一”登记制度改革，是我国商事制度领域继公司资本认缴制改革、企业信息公示平台建设以及“大众创新、万众创业”之后，又一简政放权的重大举措。我们必须充分认识到推行“三证合一”登记制度改革对保障营业自由，促使中国走向“商事国家”，建设高效法治政府所具有的举足轻重的意义。这一继续改革的决定，释放了法治信号、民意信号——它表明，“基层民意”在很大程度上是我们引导、深化、推进改革的坚实基础，本届政府以商事领域的改革行动，体现了美国教授德博拉.斯通所言“政治决策的艺术”，彰显了“为人民服务”、“实事求是”的追求和决心。

一、“三证合一”本质上是商事制度改革的深化

“三证合一”是商事登记制度改革的深化，是指将企业登记时依次申请，分别由工商部门核发营业执照、质监部门核发组织机构代码证、税务部门核发税务登记证的三种行为，改为一次申请、核发一个营业执照及代码的登记制度。

哈耶克（F.A.Hayek）认为市场和普通法都属于他称之为“自生秩序”的东西。但任何一个工业化的社会都不可能仅仅依赖于私法的原则和体系，因此，管制总是或多或少地存在着。传统的“三证分离登记”制度，是在企业进行设立登记时，重复管理、多头管制，不仅增加了企业负担、影响了商事登记效率，而且，还可能导致行政设卡、故意寻租，损坏、影响政府形象等弊端产生。“三证合一”的目标乃是建立统一的“企业身份证”——通过企业设立登记时的“一窗受理、互联互通、信息共享”机制，将由工商、质监、税务三部门各自为政、分别核发的不同证照，改由工商部门核发加载法人和其他组织统一信用代码（社会信用代码）的营业执照，即“一照一码”的登记模式。

可见，“三证合一”旨在解决商事登记中低效率的重复管制问题，是由工商部门牵头，在企业设立登记时，进行统一的身份登记和赋号。因此，各有关机构和部门必须充分认识到工商部门在“三证合一”过程中的核心及牵头作用，协同配合、快速推进，尽快将国务院的改革举措落到实处。工商部门也应主动担负起加快推进“三证合一”登记制度改革的任务和责任，统筹考虑、密切与商事登记融合，简化申报材料，便捷企业准入，充分保障营业自由。

二、“三证合一”是简政放权的“升级版”

对自由经济来说，在市场准入领域，“最小的政府可能是最好的政府”。因此，“简政放权”、“简政调权”具有十分深刻的意义。但“简政放权”具有多重可能：一则，可能涉及某一政府部门系统内部的权力下放和调整，例如，资本认缴制的改革；二则，可能涉及若干部门之间的权力协调与松绑，例如，企业信息公示平台建设、小微企业促进及“三证合一”。任何管制都可能与利益相关，因此，涉及诸多部门的跨界“简政调权／放权”更是改革的深水区，可能遍布争议、冲突和“利益雷区”。从国发［2014］20号文首倡探索“三证合一”登记制度改革以来，各地虽积极配合、设计出各种试点方案——例如，“一窗受理、并联审批、三证统发”，以及“一窗受理、并联审批、一照三号”，但“一照一码”的“三证合一”推进较为缓慢。截至2015年4月底，在全国29个进行改革试点的省、自治区、直辖市中，实行“一照三号”的有27个省（区、市），仅有江苏宿迁、福建自贸区等个别地方推行了“一照一码”，但仍反映其他部门阻碍较大。一些试点区域的赋码仅在登记机关有效，无法在其他部门全面生效，更无法在全国联动生效。可见，类似于“三证合一”这样涉及多个政府部门的并联式改革，工作难度极其之大。现行的各种改革模式，虽然节省了企业运行成本，但却无形中增加了行政成本，或者只是将企业运行成本转移到了行政机关，仍然不合行政效率的要求。

此次国务院办公厅以超乎往常的决心专门行文，再次推动“三证合一”的登记制度改革，客观上挑战了商事登记领域的部门分割、条块分割，释放了深化商事制度改革的信号，是“简政放权”的“升级版”，也是基层民意得到中央高度重视的典型个例——实践中，因为“三证分离”、重复管制，给企业投资者制造了诸多不便，不仅浪费了时间资源、增加了运营成本，而且，三证的刻意分离，并未增加管制收益，明显得不偿失。试点的各种改革方案，更多成为应付上面需要的权宜之策——由于缺乏国务院强有力的实际支持，改革不彻底、变通成本高。此次国务院在详细调研的基础上，大力推进该项专门改革，可谓是“民意的胜利”，也是国家的进步——它表明国家行政治理更趋科学化、扁平化，也表明我们的政府具备“自我手术／自我疗伤”的能力。若能以同样逻辑继续检讨评估商事及其他领域的各项管制措施，也许现有官僚体系的效率确会得以改善和提高，亦能彰显政府之“人民本质”。

所以，在我看来，牵一发而动全身的“三证合一”的意义，其实早已超越纯粹的商事登记制度改革范畴，具有推动政府体制改革的功能效果。若有关部门在联合推动“三证合一”的过程中，能切实树立大局观，有意识地推动机构改革、打破商事登记的条块分割，抛却部门利益、提升行政效能，我相信，“三证合一”将隆重地载入中国“政府机构优化”的改革史。为此，在“三证合一”的具体推行过程中，要有总理所谓“壮士断腕”的意识和魄力，工商、质监、税务三部门以及其他协力政府部门要摒弃部门利益考虑，通力合作、真正协力，建立科学有效、符合国际规则的“三证合一”规范及工作机制。例如，在“三证合一”的流程设计上，要按照企业出生的科学规律，坚定地支持“入口赋号”、“统一赋号”、“电子赋号”、“终身不变”的规则。即，坚持由“企业入口处”负责企业设立登记的工商行政管理部门采取电子系统“统一赋号”，其他部门根据该号各自设计、补充、采集相关公共信息，并通过统一的企业信息公示平台，联网上传、公开使用、协同监管，形成统一的企业信用信息公示系统，满足政府部门及社会各界对企业信用信息管理的综合需求。

实践表明，由于利益驱动，改革总会以某种变相的方式“继续守旧”。因此，我有些担心三证分离也会以某种变通方式在工商、质监以及税务部门内继续存在，从而导致“三证合一”机制不科学、改革不彻底。所以，一定要避免在“三证合一”过程中出现“表面合一、实质分离”或者“表面合一、变相分离”等抵消行政效率、增加社会成本的现象发生，不要使“三证合一”在降低企业设立成本的同时，成为增加行政运行成本的措施，使“三证分离”情形下的企业负担，通过各种隐性方式转移到政府部门。为此，郑重建议国务院建立“三证合一后评估机制”——自行或委托工商部门对“三证合一”的改革方式及绩效，进行持续监管，启动事后评估及追责，从根本上消除变相“三证分离”之可能，使一项好的改革措施，能以最效率、最科学的方式得到推行，降低全社会的交易成本。

三、“三证合一”是践行法治政府的范本

“三证合一”还是维护法治权威、践行法治政府的范本。按照《公司登记管理条例》第25条之规定：“依法设立的公司，由公司登记机关发给《企业法人营业执照》。公司营业执照签发日期为公司成立日期。公司凭公司登记机关核发的《企业法人营业执照》刻制印章，开立银行账户，申请纳税登记。”可见，公司设立登记后，只需凭借营业执照就可以刻制印章、开立银行账户、申请纳税登记。开立银行账户，并不需提交有关组织机构及其代码证，也不需预先取得税务登记证。因为，企业在纳税前，可能有收入（例如股东出资），需开立账户存储，但此时未必需提交税务登记证。其他有关企业立法的规定（包括法律及行政法规），基本都坚持了“凭照开户”的做法。只有《税收征管法》及《个体工商户条例》似乎要求在开设银行账户时，同时提交税务登记证。但在银行实务中，企业开设银行账户，往往被要求预先提交税务登记证，甚至组织机构代码证。这与多数法律及行政法规仅仅要求提交营业执照即可以开立银行账户的规定发生了明显冲突——企业被附加了更多义务，开立银行账户的成本及要求都提高了。例如，按照2003年人民银行《人民币银行结算账户管理办法》的规定，在开立基本存款账户时，存款人为从事生产、经营活动纳税人的，还应出具税务部门颁发的税务登记证。而按照2005年人民银行发布的《人民币银行结算账户管理办法实施细则》之规定：存款人申请开立单位银行结算账户时，应填写“开立单位银行结算账户申请书”，并加盖单位公章。存款人有组织机构代码、上级法人或主管单位的，应在“开立单位银行结算账户申请书”上如实填写相关信息。存款人有关联企业的，应填写“关联企业登记表”。由此，组织机构代码之取得，又在实践中逐渐异变为“开户前提”。人民银行的有关规定，在规范层级上，属于行政规章，其效力低于法律及行政法规，税务登记证及组织机构代码证成为企业开户前提，虽有《税收征管法》的原因，但明显主要是因为人民银行的不当管制而造成的，至于该种不当管制为何会成为事实，则不得其详。

“三证合一”通过建立统一的社会信用代码，废除企业原发的各类证照，实质上坚持了公司登记法规的权威——客观上发挥了“维护法治”的功能，是践行法治政府的范本。鉴于目前相关法律、法规、规章及规范性文件存在诸多不一致、不合理的现象，以及“三证合一”在具体推行中，还存在“改革局部化”、“方式地方化”、“效力差异化”等问题，未来仍需坚持“法治思维”——立章定制、统一推行。尤其是，需要养护法律的“顶层设计”，及时修订相关规则，建立市场主体统一编号的具体制度，及时展现法治政府的理性逻辑。

四、走在“商事国家”的道路上

最后，我相信，如果我们持续坚持营业自由、法治政府的逻辑，历史终将会证明“三证合一”的时代意义。尽管在20世纪70年代曾出现对“规制失败”的尖锐批评，但一般观点认为，产业确实受到了一套过于复杂和缺乏弹性的详细规则体系的约束，而其中一些规则很难符合公共利益需求。因此，“放松规制”在很多领域成为“商事国家”（commercial country）的首选。今天，中国正走在现代“商事国家”的道路上，“商事昌达”，将为我们赢来民众福利、和平秩序乃至全球尊重。在现代社会，所有商事的，都是国际的；所有商事的，也都是全球竞争的。而全球竞争要求我们——形成最有效的交易规则，建立高效透明的服务型政府，选择妥当的“规制性领域”，充分发挥私人规制（private regulation）与公共规制（public regulation）“协同共治”效果。我们所谓要建立的“商事国家”，就是“言商”、“尊商”、“重商”的国家，更是尊重交易规则、提升交易效率，是推行“法治化管理”，走向宽容、公平、正义和秩序的国家。

在我看来，“商事国家”与营业自由、与法治相辅相生，走向“商事国家”旨在实现营业自由，而实现了营业自由、坚持了法治逻辑，也就接近了“商事国家”。所以，中国走向“商事国家”的“第一需要”是建立“法治政府”，第二需要则是要确保“法院有效”——这已经被许多西方国家的商业发展史所证明。而“三证合一”的改革，至少已经在“法治政府”或“政府有效”等方面，使我们的未来越来越灿烂、越来越美好。