解读《四川省城乡环境综合治理条例》

10月1日起，《四川省城乡环境综合治理条例》正式施行，我省城乡环境综合治理将进入常态化新阶段。《条例》共八章74条，概括总结三年来城乡环境综合治理实践经验，将之上升为法规。这是全国首部把市容市貌和环境卫生规制空间拓展至乡村的第一部省级地方性法规，标志着四川省城乡环境综合治理工作步入法制化、常态化的新阶段。

一、立法背景

良好的城乡环境，是人民群众的共同愿望，是经济社会发展的重要依托，是地区综合竞争力的重要体现。改革开放以来，我省在治理城乡人居环境和容貌秩序方面做了大量工作，全省城乡环境面貌不断得到改善，取得了显著成绩：在2008年开展城乡环境综合治理以前，全省城镇污水处理厂仅有61座，2010年全省建成了污水处理厂162座。2008年城乡环境综合治理前，全省城镇污水排水管网总长12499公里，2010年全省城镇污水排水管网总长达到了25348公里。

虽然取得了一些成绩，但由于我省是经济欠发达的内陆省份，地区发展很不平衡，全省城乡环境卫生和容貌秩序方面还存在不少需认真加以解决的问题，垃圾乱扔、广告乱贴、摊位乱摆、车辆乱停、工地乱象现象仍不同程度地存在。特别是2008年5月12日发生的汶川特大地震，又对我省的城乡人居环境和容貌秩序造成了极大的影响和破坏。亟待治理的城乡环境，已经成为影响、制约我省加快建设西部经济发展高地、加快建设灾后美好新家园和提高人民群众生活质量的主要问题之一。同时四川省人大代表、人民群众也提出了一些担心，怕城乡环境综合治理是“一阵风”，怕“脏、乱、差”反弹，怕“领导一换，政策改变”。将城乡环境治理常态化、法制化成为迫切要求。为此，四川省人大常委会主任会议第五十一次会议决定，将《条例》制定正式列入2011年省人大常委会立法计划，把省委的决定和广大人民群众的愿望通过法定程序转化为法律意志，用法律保障治理的有效性、强制性。在《条例》制定过程中，经过省人大常委会多次立法调研和座谈会，公开征求社会各界意见，今年7月29日，《条例》经省十一届人大常委会第二十四次会议审议通过，自10月1日起施行。

二、立法目的

随着群众对环境友好、生态保护、健康安全的要求日益提高，切实改善城乡环境面貌、提高群众生活质量，是保障和改善民生的重要内容。开展城乡环境综合治理是省委、省政府的重大工作部署。经过近三年努力，城乡群众深切感受到身边环境变好了，希望保持治理的成果，形成长效机制，以此来保障人民健康，促进经济社会可持续发展，这也正是立法目的所在。

三、立法意义

立法的意义，就是要让社会成员参与城乡环境综合治理。美好的城乡环境，广大群众既是受益者，也应该是维护者。从这个意义上说，城乡环境综合治理条例更是一部社会公约，需要每个社会成员仔细了解，并自觉遵守。如：对于从车上向外抛掷杂物、废弃物的行为，就要让更多的公众参与监督，督促开车人自觉爱护公共卫生。

四、立法重点：

加快制定我省的地方性法规。省人大法制委、省人大常委会法工委分组赴市、乡、村调研，广泛征求修改意见，进一步形成城乡环境综合治理的立法重点：三个体系建立健全长效机制。

第一是建立稳定高效的组织保障体系。城乡环境治理是社会性工程，需要多方面参与，是各级政府必须承担的职责。按照这一原则，法规草案明确了执法主体的工作职责和分工。

第二是建立科学规范的制度体系。根据城乡环境综合治理的规律和各地经验，草案规定了容貌秩序、环境卫生、规划与建设、执法与监督等方面相应制度。

第三是形成良性循环的维护体系。城乡环境综合治理要解决的问题，涉及人民群众共同利益，需要每一个社会成员自觉参与，从自己做起。但实际情况是，少数人或单位的不文明行为和陋习，直接损害了良好环境。地方法规作为具有强制力的规范，对于不文明的行为人有教育、制约和处罚的功能，进而达到警示和纠正作用。法规对禁止性行为设定了警告、恢复原状、清查、停止生产、罚款等内容；对有执法职责的人员也纳入监督管理中。鼓励全社会支持城乡环境综合治理，形成良好的舆论氛围，表彰和奖励有显著成绩的单位和个人。

五、《条例》的探索与创新

《条例》是全国首部把市容市貌和环境卫生规制空间拓展至乡村的第一部省级地方性法规。是一部创新性的地方性法规。

五大创新

1、管理改治理公众为参与主体

《条例》首次以地方性法规的形式确立了以公众参与为主体的城乡环境综合治理的原则和机制。从《条例》的名称不使用“管理”而采用“治理”，突破以前相关法规中以行政管理为主的模式，强调“政府领导、部门协作、公众参与”的治理体系，到《条例》第三条、第十条、第十三条和整个第二章的内容，使公众参与真正成为城乡环境综合治理这一重要公共政策贯彻实施的基石。

2、平衡公共品供给规范整治乡村

首次以地方性法规的形式确立了对乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行规范整治的制度。

《条例》将乡村的公共基础设施建设、容貌环卫等公共服务纳入调整范围，突破了城乡分割的二元状态和城乡二元的结构性制约，对于改变农村地区的落后面貌、提高农民的生活水平、缩小城乡之间的差距、统筹城乡发展具有重大的实践意义。

3、明确环境责任人强调监督管理

首次以地方性法规的形式明确了环境综合治理各类空间环境管制的责任人和管制措施。《条例》第二章责任区制度，针对不同的空间环境，规定了不同的责任人；第十七条规定：“县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府，镇(乡)政府、街道办事处应当与责任区法定代表人或者产权所有人、经营者签订城乡环境综合治理责任书。”突破了以往环境管理单一的行政管理模式，实行城乡环境综合治理契约化的监督管理模式。

4、针对餐厨垃圾单独回收管理

首次以地方性法规的形式对餐厨垃圾管理作出规定，突破了以往把餐厨垃圾当做一般生活垃圾处理的管理方式。

《条例》第四十一条规定：“餐厨垃圾处理应当逐步建立产生登记、定点回收、集中处理制度。从餐厨垃圾中回收的物质应当按照国家规定的用途或者标准使用，不得用于生产可能危害人体健康的产品。有条件的城市应当推行餐厨垃圾无害化处理。”

5、授权县级以上政府制定规范文件

首次以地方性法规的形式，在城乡环境治理方面对县级以上地方政府制定规范性文件作出授权性规定。《条例》第七十三条规定：“县级以上地方人民政府可以根据本条例规定，结合本地实际，制定具体办法”。

三大探索

1、《条例》突出了管理与服务相结合原则，在要求广大城乡居民承担相应的责任和义务的同时，制定了许多便民利民措施。为方便群众生活，《条例》规定：“县级人民政府应当合理规划布局集贸市场，完善配套设施，引导农产品、日用小商品经营者进入经营场所从事经营。根据需要，可以设置早市、夜市、摊区、临时农副产品市场等。摊点经营者应当按照规定的地点、时限有序经营。”

2、环卫工人劳动强度大、经济收入低的现象普遍存在，为了改变这种状况。《条例》规定：“县级以上地方人民政府应当逐步改善环卫人员的工作生活条件。任何单位和个人应当尊重环卫人员的劳动，不得妨碍、阻挠环卫人员作业。”同时还规定侮辱、殴打城乡环境综合治理工作从业人员，违反治安管理处罚法的由公安机关予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3、《条例》在对违法行为处罚坚持宽严相济、重在纠正原则和坚持创新，适应新的形势需要方面进行了有益探索，为解决当前存在的突出问题提供了有力的法制支撑。

六、学习贯彻《条例》，推进学院环境整治工作

全员要认真学习、深刻理解和领会《条例》内容，准确把握《条例》内涵，认真履行好自己的法定责任和义务，针对当前学院环境整治工作中存在的突出问题和薄弱环节，切实搞好“门前三包、院内四自”。几点要求：一要落实责任制。按照“谁管理、谁负责”的原则，落实责任区的具体范围和责任人，进一步细化落实工作责任。二要加强校园环境综合治理。以公共卫生为重点，解决垃圾乱倒、乱停乱放、非法张贴广告等突出问题，加大力度治理“脏、乱、差”，为广大师生创造一个优美、整洁的生活和工作环境。三要提高管理水平。要认真落实责任制，强化管理人员的责任意识和服务意识，确保每个管理人员明确权限，认真履行职责，从而全面提高管理水平。